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  • 关于强化政府法律顾问制度建设防控我州经济发展过程中法律风险的建议


届次: 湘西州政协十二届六次会议
编号: 155
类型: 社会建设
提案者: 熊梦云
联名提案者: 1
主办单位: 州司法局  
会办单位: 州财政局  
提案内容:

我州属于民族贫困地区,虽近年来在地方经济发展的规模和质量、广度和深度方面有进步,但与发达地区、省内先进地市相比差距还十分巨大。由于民族贫困地区自身的发展局限性,迫于经济增比进位考核的压力,我州存在部分企业发展与地方经济发展未形成良性互动的现象,凸显一定法律风险。如:一是引发刑事犯罪的风险。难以做到对投资者资信的全面调查,虚假出资现象、以投资为名的诈骗现象时有发生,这就违背了促进地方经济发展的良好初衷,造成土地、厂房等资源被闲置浪费,破坏了对企业的正常管理秩序,恶化了我州经济发展环境。二是合同法律风险。以引入企业投资为例,企业落地牵涉到土地、环保、税收、知识产权、外汇等方面的法律,若出现招商合同中合同主体不明、条款过于原则和简单、对很多事项约定不明、没有约定违约条款以及签订合同不履行等情况,在无法律专业人士把关的情况下会为以后双方的纠纷埋下隐患。三是爆发突发性事件的风险。由于前期法律介入力量不足,因项目实施主体的内部管理问题、土地纠纷问题、劳动力权益受损问题等引发的群众大规模上访事件一旦爆发,会极大扰乱社会经济秩序正常运转。

虽然目前我州各级政府做出了相关法律风险防控措施、各级我州属于民族贫困地区,虽近年来在地方经济发展的规模和质量、广度和深度方面有进步,但与发达地区、省内先进地市相比差距还十分巨大。由于民族贫困地区自身的发展局限性,迫于经济增比进位考核的压力,我州存在部分企业发展与地方经济发展未形成良性互动的现象,凸显一定法律风险。如:一是引发刑事犯罪的风险。难以做到对投资者资信的全面调查,虚假出资现象、以投资为名的诈骗现象时有发生,这就违背了促进地方经济发展的良好初衷,造成土地、厂房等资源被闲置浪费,破坏了对企业的正常管理秩序,恶化了我州经济发展环境。二是合同法律风险。以引入企业投资为例,企业落地牵涉到土地、环保、税收、知识产权、外汇等方面的法律,若出现招商合同中合同主体不明、条款过于原则和简单、对很多事项约定不明、没有约定违约条款以及签订合同不履行等情况,在无法律专业人士把关的情况下会为以后双方的纠纷埋下隐患。三是爆发突发性事件的风险。由于前期法律介入力量不足,因项目实施主体的内部管理问题、土地纠纷问题、劳动力权益受损问题等引发的群众大规模上访事件一旦爆发,会极大扰乱社会经济秩序正常运转。 虽然目前我州各级政府做出了相关法律风险防控措施、各级招商部门也积极聘请法律顾问跟进企业落地,各级项目主管部门在推进重点项目建设中也有一定法律约束机制,但从实际情况看,一些政府行为如招商引资、商业谈判、地方重点项目建设、历史遗留经济纠纷处理等还是基本上由级司法部门统筹跟进或者没有专业法律支持介入。从实际情况看,司法部门各类事务千头万绪,大多数情况下难以设置专职或专人服务,也缺乏具有相关资质的法律专业人才;由于我州法律人才缺乏、社会上律师事务所专业能力良莠不齐,就算聘请了法律顾问,其专业法律支持能力也相对存疑。其次从政府与企业签订合同双方管理的对等性来看,无论是招商引资项目还是财政资金实施项目,企业方对投资的项目跟进是派专业律师长效进行,而政府作为合同一方,很难对合同履行进行专人律师有效系统管理,造成合同双方法律履行力不对等。 建议: 一、推行“法律专家库+政府购买服务”模式,保障政府有法律人才可用。我国政府法律顾问地区发展不平衡,我州法律专业人士的数量、质量离发达地区有很大差距,难免出现无才可用的尴尬。针对这种情况,建议州主管部门排查摸底,建设我州法律专家库,按照政治素质强、专家层次高、学科领域广、工作高效化的原则,打造一支政治立场坚定、理论功底深厚、工作积极主动、熟悉州情的高水平法学法律专家队伍,确保我州各级政府“有才可聘”。根据需要整合分类、科学管理,逐步形成发现、培养、使用法律专家的管理机制。在借力外援方面,借助省法律专家库,充分吸收外地高层次法律专家的智识力量补给,在法治建设较为落后和法律专业人才较为缺乏的情境下,突破画地为牢的地域困局,打造服务于各县(市、区)法律事务的“智囊团”和“微智库”。通过政府购买服务,对我州各级政府在招商引资、财政资金实施重点项目建设及历史遗留经济纠纷处理等涉及法律风险防控领域进行专人、专业全程跟进。 二、完善政府法律顾问制度保障,加大对法律顾问工作的支持力度。一是建立经费保障制度。由于制度建设尚有空间,法律顾问职责不明晰、服务义务不明确等,现实中存在法律顾问服务中的低价或者无价现象,有必要对其支付合理的报酬,应把此项开支列入财政预算,将法律服务列入政府采购目录,构建一个稳定的经费保障制度。二是政府应当为政府聘请的法律顾问提供工作场所,为顾问律师提供办公、交通、通信设施及相应的软硬件设施。 三、建立科学合理的法律顾问工作机制,确保政府法律顾问“聘而能用”。一是明确政府法律顾问工作职责,如为行政决策提供法律意见,参与规范性文件、重大合同的起草、审查,参与处置矛盾纠纷和重大突发事件,参与行政复议、诉讼、仲裁,对项目可行性法律论证,经委托对企业资信调查,参与项目谈判等。二是细化法律顾问发挥作用的环节,确立以事前防范和事中控制法律风险为主、事后法律补救为辅的政府法律顾问工作原则。即在做好末端的补救性工作的基础上,更加注重中游的过程性和前置的预防性,从而实现法律顾问提供法律服务的全过程和全域性。三是强化管理机制。一方面,加强组织领导。在州主管部门对全州政府法律顾问工作的指导、监督和协调下,县(市)政府主管部门负责法律顾问制度的推进和管理工作,并对本级政府及所属工作部门的政府法律顾问工作进行指导和规范。另一方面,完善考核评价。完善州对县政府法律顾问工作的考评,并不断完善考评细则,督促发挥政府法律顾问的应有作用,综合考虑其职责履行和专业素养等因素,并将考评结果作为续聘、解聘、奖励的重要依据。
招商部门也积极聘请法律顾问跟进企业落地,各级项目主管部门在推进重点项目建设中也有一定法律约束机制,但从实际情况看,一些政府行为如招商引资、商业谈判、地方重点项目建设、历史遗留经济纠纷处理等还是基本上由级司法部门统筹跟进或者没有专业法律支持介入。从实际情况看,司法部门各类事务千头万绪,大多数情况下难以设置专职或专人服务,也缺乏具有相关资质的法律专业人才;由于我州法律人才缺乏、社会上律师事务所专业能力良莠不齐,就算聘请了法律顾问,其专业法律支持能力也相对存疑。其次从政府与企业签订合同双方管理的对等性来看,无论是招商引资项目还是财政资金实施项目,企业方对投资的项目跟进是派专业律师长效进行,而政府作为合同一方,很难对合同履行进行专人律师有效系统管理,造成合同双方法律履行力不对等。

建议:

一、推行“法律专家库+政府购买服务”模式,保障政府有法律人才可用。我国政府法律顾问地区发展不平衡,我州法律专业人士的数量、质量离发达地区有很大差距,难免出现无才可用的尴尬。针对这种情况,建议州主管部门排查摸底,建设我州法律专家库,按照政治素质强、专家层次高、学科领域广、工作高效化的原则,打造一支政治立场坚定、理论功底深厚、工作积极主动、熟悉州情的高水平法学法律专家队伍,确保我州各级政府“有才可聘”。根据需要整合分类、科学管理,逐步形成发现、培养、使用法律专家的管理机制。在借力外援方面,借助省法律专家库,充分吸收外地高层次法律专家的智识力量补给,在法治建设较为落后和法律专业人才较为缺乏的情境下,突破画地为牢的地域困局,打造服务于各县(市、区)法律事务的“智囊团”和“微智库”。通过政府购买服务,对我州各级政府在招商引资、财政资金实施重点项目建设及历史遗留经济纠纷处理等涉及法律风险防控领域进行专人、专业全程跟进。

二、完善政府法律顾问制度保障,加大对法律顾问工作的支持力度。一是建立经费保障制度。由于制度建设尚有空间,法律顾问职责不明晰、服务义务不明确等,现实中存在法律顾问服务中的低价或者无价现象,有必要对其支付合理的报酬,应把此项开支列入财政预算,将法律服务列入政府采购目录,构建一个稳定的经费保障制度。二是政府应当为政府聘请的法律顾问提供工作场所,为顾问律师提供办公、交通、通信设施及相应的软硬件设施。

三、建立科学合理的法律顾问工作机制,确保政府法律顾问“聘而能用”。一是明确政府法律顾问工作职责,如为行政决策提供法律意见,参与规范性文件、重大合同的起草、审查,参与处置矛盾纠纷和重大突发事件,参与行政复议、诉讼、仲裁,对项目可行性法律论证,经委托对企业资信调查,参与项目谈判等。二是细化法律顾问发挥作用的环节,确立以事前防范和事中控制法律风险为主、事后法律补救为辅的政府法律顾问工作原则。即在做好末端的补救性工作的基础上,更加注重中游的过程性和前置的预防性,从而实现法律顾问提供法律服务的全过程和全域性。三是强化管理机制。一方面,加强组织领导。在州主管部门对全州政府法律顾问工作的指导、监督和协调下,县(市)政府主管部门负责法律顾问制度的推进和管理工作,并对本级政府及所属工作部门的政府法律顾问工作进行指导和规范。另一方面,完善考核评价。完善州对县政府法律顾问工作的考评,并不断完善考评细则,督促发挥政府法律顾问的应有作用,综合考虑其职责履行和专业素养等因素,并将考评结果作为续聘、解聘、奖励的重要依据。

提案回复:

州司案复字2021第9号A类

 

州司法局对州政协十二届六次会议第155号提案的答复

 

熊梦云委员:

您提出的《关于强化政府法律顾问制度建设防控我州经济发展过程中法律风险的建议》已收悉,感谢您对我们工作的关心和支持。经与州财政局沟通,现将办理情况答复如下:

一、坚决贯彻党中央国务院有关政府法律顾问制度的文件精神,让政策在湘西州落地并得到执行

党中央国务院历来非常重视政府法律顾问制度建设,党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,将“普遍建立政府法律顾问制度”以政策形式予以确立,十八届四中全会要求,积极推行政府法律顾问制度,建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用,更强调提出完善党委依法决策机制。十八届五中全会对党政机关法治工作作出新的要求,全面推行依法治国,形成完善的党内法规体系,健全党领导依法治国的制度和工作机制,建立健全党委系统法律顾问制度,推动党委系统带头依法履职、依法决策、依法办事,提高党依法执政能力和水平,以作为推进国家治理体系和治理能力现代化、协调推进“四个全面”战略布局的重要法治保障。

中共中央办公厅、国务院办公厅于2016年5月印发的《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》(以下简称《意见》),对党政机关推行法律顾问制度做出了系统规划和设计,尤其对党委系统法律顾问的设立方式、职责范围、管理体系和保障机制等提出了明确要求,为党政机关尤其党委系统全面推进法律顾问工作提供了基本指导原则。

中共中央办公厅、国务院办公厅于2017年12月14日印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》,要求党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责,必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。中央部委和县以上各级党政机关2017年底前要普遍设立法律顾问、公职律师,国企和事业单位也要同步推进,党政机关未按要求听取意见造成重大损失的,主要负责人及相关责任人员将被追责。

中央全面依法治国工作会议2020年11月16日至17日在北京召开。中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平出席会议并发表重要讲话,强调推进全面依法治国,坚定不移走中国特色社会主义法治道路,要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

二、关于推行“法律专家库+政府购买”模式,保证政府法律人才可用方面

(一)普遍建立政府法律顾问制度

截止2017年底,已在全州普遍建立政府法律顾问制度,建立起政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍,通过集中与分散相结合的方式实现政府法律顾问制度全覆盖,形成州、市县(管委会)、乡(镇、办)三级政府及政府各部门的法律顾问工作体系与制度体系。同时,进一步加强政府法制机构队伍建设,加强政府系统公职律师的培育,充实法律顾问队伍,逐步形成在司法行政机构主导下,公职律师、社会律师共同参与的政府法律顾问体系。

(二)建立法律专家库和培训机制

到目前为止,我州已经建立了政府采购法律人才专家库、法律援助律师专家库、州律师协会建立了4个专门委员会和6个专业委员会。督促我州优秀律师积极加入湖南省律师协会各专业委员会学习交流,派优秀的青年律师参加湖南省律师领军人才培训。每年对执业律师进行律师业务、职业道德、执业纪律培训。

(三)市、县(管委会)已经推行执业律师、法学专家到政府法制部门参加重要会议、定期授课等制度

乡镇政府(街道办事处)要将政府法制工作职能界定到具体部门,并明确合适的干部担任法制专员;法制工作力量不适应工作要求的,应当外聘法学专家或律师担任法律顾问。

三、关于完善政府法律顾问制度保障,加大对法律顾问工作的支持力度方面

(一)加强內部法律人员的配备

州、市、县(管委会)已经成立以政府法制机构人员为主体、吸收外聘的法学专家和律师参加的"法律顾问团",为政府各项工作提供专业的法律服务,并确保有3名以上专业人员专职从事法制工作。根据湖南省最新要求,在政府从事行政复议新进的法务人员必须通过国家统一的法律资格考试。

(二)提高法律顾问的待遇水平

将法律顾问费列入年初财政预算,加强财政支持力度,提高财政支付标准,保证法律顾问在工作过程中的基本经济待遇。一方面,通过与律师事务所签订法律顾问合同,并支付顾问费,然后由律所指派律师到顾问单位提供法律服务,为法律顾问更好地开展工作提供有力的支持;另一方面,为法律顾问安排必要的办公、通信等支持,为法律顾问的日常工作提供必要的物质保障。

(三)加强法律顾问人才引进

明确担任政府法律顾问的具体条件,外聘律师必须从事律师工作5年以上;聘用具有相关工作经验或具有相应专业知识的不同领域的专家作为法律顾问,保证政府及工作部门有效防控法律风险;采用开放方式外聘法律顾问,通过公开招聘、人才引进等方式,多渠道多途径做好人才聘用工作,提高政府法律顾问的专业化水平,确保我州各级政府“有才可聘、有人可用”,解决我州人才培养与使用问题。

四、关于建立科学合理的法律顾问工作机制,确保政府法律顾问“聘而可用”方面

(一)加强组织领导

要求各级、各部门和各单位要把加强政府法律顾问制度建设作为推进依法行政、建设法治政府的一项重要内容,列入议事日程,积极抓好落实。湘西州司法局负责全州政府法律顾问制度的推进、统筹和指导,密切与县市司法行政部门、州律师协会的联系,充分发挥州律师协会的行业自律管理作用,加快制定全州政府法律顾问服务标准;推进我州政府法律顾问制度建设。

(二)加强内设法制机构建设

要求各级、各部门和各单位(含高新区管委会)要配好干部,充实力量,发挥其在本单位推进依法行政工作中的积极作用,各单位应建立法制机构负责人列席本单位办公制度。本单位拟出台的规范性文件、签订的重要合同和做出的重大决策,均应由本单位法制机构提出合法性审查意见。涉法事务较多,法制工作人员数量不足或专业不适应的部门,应当外聘法学专家或者律师担任法律顾问;涉法事务不多或内设法制机构能够办理现有涉法事务的部门,未外聘法律顾问的,可由各级政府法制部门根据专业特长确定各级政府法律顾问组成人员为各部门提供对应法律服务。州县市属国有企事业单位、政府工作部门外聘政府法律顾问比照执行。

(三)强化考核监督

州政府进一步建立政府法律顾问工作规则及考核、激励等制度,并将法律顾问工作纳入县市、开发区年度依法行政目标考核范围。要求各级、各部门和各单位要建立健全政府法律顾问工作考核评价指标体系,作为政府法律顾问聘用和评优的重要依据。政府法制机构要建立完善政府法律顾问专家库,优化队伍结构,奖优汰劣,形成能进能出、合理更新的竞聘机制,有效发挥政府法律顾问的作用。

您的提案建议非常具有必要性和建设性,通过对我州总体情况的了解和把控,我州已普遍建立政府法律顾问制度,现正在进一步强化之中,主要是将法律顾问人员配备及提高待遇落到实处。我们相信,通过这些方案的实施,对于目前存在的引发刑事犯罪的风险、合同法律风险、爆发突发性事件的风险等种种法律风险,一定会起到相应的预防和控制作用。这些措施的实施与执行,为我州经济发展进步提供了助力,推动我州经济更好更快的发展。

在今后的工作中,我们将持续关注政府法律顾问制度建设问题,不定期进行抽查与制度整改完善,并全面贯彻落实相关举措。

 

签发领导:杨再武

承办人员:吴永华

联系电话:18974356501    

 

 

                                                          湘西自治州司法局

                                                            2021年6月26日



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